An toàn thực phẩm và thương mại: Phần thắng cho kẻ mạnh?

Bài viết này đề cập đến những tác động đối với việc xuất khẩu nông sản của các nước (đặc biệt là các nước đang phát triển) khi Uỷ ban châu Âu (EC) quy định tiêu chuẩn Aflatoxin chặt chẽ hơn tiêu chuẩn Codex (được WTO thừa nhận là tiêu chuẩn quốc tế).

Một đòi hỏi khách quan là cần có sự hiểu biết một cách chính xác hơn về các quy định an toàn thực phẩm ảnh hưởng thế nào đến thương mại và ở phạm vi rộng hơn, trong việc đối phó với các thách thức nhằm tuân thủ Hiệp định về áp dụng biện pháp kiểm dịch động thực vật (Hiệp định SPS) của WTO. Hiệp định SPS  đưa ra các hướng dẫn mà theo đó, các tiêu chuẩn sản phẩm nông nghiệp phải xây dựng dựa trên cơ sở khoa học và không có sự phân biệt đối xử hay cản trở thương mại một cách tuỳ tiện. Các nguyên tắc của WTO cho phép các nước thành viên đưa ra các  tiêu chuẩn quốc gia ở bất cứ mức nào mà họ cho là phù hợp, mặc dù các nước đều được khuyến khích sử dụng các tiêu chuẩn quốc tế hiện có. Các nguyên tắc của WTO cho rằng, hài hoà và tương đương là phương pháp được ưu tiên để đảm bảo không phân biệt đối xử. Hệ thống các tiêu chuẩn an toàn thực phẩm không đồng bộ là trái với cả hai nguyên tắc trên của WTO và kém hiệu quả kinh tế, gây chi phí giao dịch cao cho nhà xuất khẩu và người tiêu dùng trên phạm vi toàn cầu. Mặc dù số liệu trong bài viết này còn hạn chế, song cũng cho thấy là phần lớn các nước đang phát triển bị ảnh hưởng bởi hệ thống tiêu chuẩn chưa đồng bộ này, theo đó các doanh nghiệp của các nước này phải đối mặt với các tiêu  chuẩn khác nhau tại các thị trường xuất khẩu đa dạng.

Trong thương mại thực phẩm, Uỷ ban Tiêu chuẩn hoá thực phẩm quốc tế (Codex) đóng vai trò trung tâm trong việc đưa ra các tiêu chuẩn được thừa nhận quốc tế. Khi các chính phủ tham gia Uỷ ban Codex (có tiến bộ trong việc đưa ra các tiêu chuẩn hài hoà trong một số lĩnh vực), thì sự đồng thuận của Codex trong việc thông qua các tiêu chuẩn an toàn thực phẩm quan trọng là chưa đủ khi mà số lượng các tiêu chuẩn quốc gia tăng lên nhanh chóng. Khi các yêu cầu pháp luật và các tiêu chuẩn sản phẩm là khác nhau căn bản giữa các nước, đặc biệt giữa nước phát triển và đang phát triển (nhận định của Ngân hàng thế giới năm 2001), thì tranh chấp thương mại trong một hệ thống không hài hoà là điều không thể tránh khỏi. Số lượng các thông báo về các tiêu chuẩn vệ sinh an toàn và kiểm dịch động thực vật gửi đến WTO tăng lên đáng kể (tăng 26% từ 1995 đến 1998) đã phản ánh điều này. Như vậy, sự hiểu biết về ảnh hưởng thương mại của những tiêu chuẩn khác nhau này là điều rất quan trọng và là lĩnh vực quan tâm của chính sách cộng đồng, một lựa chọn đã được kiểm chứng nhằm mở rộng thương mại các sản phẩm nông nghiệp.

Các quy định về an toàn thực phẩm và thương mại thế giới

Các nguyên tắc của Hiệp định SPS của WTO đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy việc hài hoà các tiêu chuẩn về an toàn thực phẩm. Hiệp định này đã có hiệu lực như một phần của các Hiệp định của Vòng đàm phán Urugoay được ký kết vào tháng 1.1995 (như một cam kết cả gói của WTO). Mục tiêu chủ yếu của Hiệp định này là đảm bảo sự minh bạch và không phân biệt đối xử trong các quy định về an toàn thực phẩm, bảo vệ động thực vật được các chính phủ áp dụng. Các biện pháp SPS cũng đề cập đến các vấn đề liên quan đến những yếu kém của thị trường với các thông tin không đầy đủ về an toàn thực phẩm có thể phát sinh khi người tiêu dùng không thể quan tâm đến vấn đề an toàn thực phẩm hoặc nhà sản xuất không thể cung cấp các thực phẩm an toàn.

Các biện pháp an toàn thực phẩm có thể có nhiều ý nghĩa khác nhau đối với các vấn đề về phúc lợi xã hội tại các nước khác nhau, liên quan đến nhận thức về mối nguy, các thông tin sẵn có về thị trường, sự hiện diện của các nguy cơ trong sản xuất và các phương pháp chế biến, bảo quản thực phẩm truyền thống đã được nghiên cứu của Uỷ ban Nghiên cứu thương mại nông nghiệp quốc tế (IATRC - International Agricultural Trade Research Consortium) năm 2001 lưu ý. Các lợi ích của quy định về an toàn thực phẩm chính là giảm mối nguy về bệnh tật và tử vong do sử dụng thực phẩm bị ô nhiễm. Chi phí cho việc đáp ứng các quy định an toàn thực phẩm bao gồm: Chi phí sản xuất, chi phí tuân thủ quy định pháp luật hoặc tiêu chuẩn, chi phí quản lý người đóng thuế và thua lỗ không tránh khỏi do thuế.

Theo các chuyên gia của WTO, ảnh hưởng tổng thể của rào cản kỹ thuật đến xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp của Mỹ là khoảng 4.907 triệu USD vào năm 1996, trong đó 90% là do các biện pháp an toàn vệ sinh động thực vật. Ảnh hưởng của các biện pháp về an toàn thực phẩm đã được đánh giá là khoảng 2.288 triệu USD (số còn lại là biện pháp kỹ thuật khác mang tính rào cản kỹ thuật).

Cũng theo các nhà phân tích, một số tổ chức tiêu chuẩn hoá quốc tế, như Codex, Công ước bảo vệ thực vật quốc tế  (IPPC) và Văn phòng thú y quốc tế (OIE) đã nỗ lực để hài hoà các quy định quản lý về an toàn thực phẩm. Codex đã đưa ra một quy chế về thực phẩm như là một hiệp ước thực phẩm toàn cầu, nhằm thúc đẩy áp dụng và bảo vệ các tiêu chuẩn về SPS. WTO là tổ chức đề xướng việc sử dụng tiêu chuẩn thực phẩm này để giải quyết các tranh chấp về khoa học. Theo họ, có hai cách tiếp cận xuyên suốt mà các quy định về an toàn thực phẩm có thể điều chỉnh. Thứ nhất là chấp nhận các tiêu chuẩn quốc tế, như sự tuân thủ các điều khoản của Hiệp định SPS. Thứ hai là đánh giá mối nguy đối với sức khoẻ con người, động thực vật, như các quy định pháp luật về an toàn thực phẩm.

Quy định về Aflatoxin

Quy định về Aflatoxin trong sản phẩm thực phẩm đã nhận được nhiều sự chú ý trong những năm gần đây. Aflatoxin là nhóm các độc tố có cấu trúc giống nhau gây ô nhiễm thực phẩm và có mối liên hệ với việc gây ung thư gan cấp tính ở người. Các dạng độc chất Aflatoxin khác nhau được tìm thấy trong thực phẩm là B1, B2, G1 và G2 (UNDP-FAO, 2000). Aflatoxin B1 là Aflatoxin phổ biến nhất và độc hại nhất. Nhìn chung, nó thường có ở các sản phẩm ngô, lạc, dầu hạt bông và các loại hạt như hạt Brazil, quả hồ đào, hạt dẻ cười, hạt óc chó (tài liệu của FAO - WHO, 1997). Vào năm 1997, Uỷ ban các chuyên gia về phụ gia thực phẩm của FAO/WHO  (JECFA) đã đánh giá là việc giảm mức Aflatoxin trong tiêu chuẩn từ 20 ppb (phần tỷ) xuống 10 ppb sẽ giảm được 2 người chết do ung thư trong một năm trên một tỷ người.

Năm 1997, EC đề nghị hài hoà mức Aflatoxin tối đa có thể chấp nhận được trong thực phẩm. Tiêu chuẩn mới này thay đổi trong khoảng từ 4 ppb cho ngũ cốc, các hạt và quả khô ăn ngay, đến 10 ppb cho các hạt cần chế biến tiếp. Đề nghị của EC làm các nhà xuất khẩu lo ngại về việc tiêu chuẩn mới có thể gây hạn chế thương mại. Một số nước xuất khẩu thực sự lo sợ bị tổn thất trong xuất khẩu của họ do tiêu chuẩn mới quá khắt khe. Các nước như Bôlivia, Peru, Ấn Độ, Acgentina, Canada, Urugoay, Úc và Pakistan đã yêu cầu EC đưa ra các đánh giá mối nguy hại cụ thể đối với tiêu chuẩn mới này. Kết quả của việc tham vấn với các đối tác thương mại về các quan ngại này là EC đã nới lỏng tiêu chuẩn dự kiến về Aflatoxin trong ngũ cốc, quả sấy khô và hạt các loại.

Tiêu chuẩn về Aflatoxin trong lạc để chế biến tiếp được quy định ở mức 15 ppb (8 ppb cho B1), trong các loại hạt khác và quả khô để chế biến tiếp là 10 ppb (5 ppb cho B1). Đối với ngũ cốc, quả khô và các loại hạt dùng để ăn ngay cho người, tiêu chuẩn nghiêm ngặt hơn và quy định ở mức 4 ppb (2 ppb cho B1). Trong khi đó, các tiêu chuẩn về Aflatoxin của Codex được cho là thấp hơn nhiều so với các tiêu chuẩn của EC. Khi Codex đưa ra tiêu chuẩn riêng cho nhóm B1 của Aflatoxin thì người ta cho rằng Aflatoxin B1 chiếm đến 50-70% hoặc vào khoảng 7,5-10,5 ppb của tổng mức Aflatoxin 15 ppb. Tiêu chuẩn chung của Codex, do vậy, là vào khoảng 9 ppb.

Việc áp dụng tiêu chuẩn về Aflatoxin mới của EC sẽ có ảnh hưởng tiêu cực đến việc xuất khẩu ngũ cốc, quả khô và hạt ăn ngay của các nước châu Phi vào châu Âu. Kết quả nghiên cứu của 9 nước châu Phi và 15 nước châu Âu chỉ ra rằng, nếu mức cho phép tối đa về Aflatoxin B1 giảm đi 1% thì xuất khẩu ngũ cốc từ châu Phi sang châu Âu bị giảm 1,1% và đối với hoa quả, hạt các loại, rau giảm 0,43%. Lạc là bị ảnh hưởng đáng kể nhất bởi tiêu chuẩn mới về Aflatoxin (làm giảm 1,3% khối lượng xuất khẩu). Kết quả cho thấy, các tiêu chuẩn do EC đưa ra là chặt chẽ hơn các quy định hướng dẫn của Codex thông qua việc giảm xuất khẩu. Tổng tổn thất xuất khẩu hàng năm của 9 nước châu Phi trong nghiên cứu này ước tính là 400 triệu USD theo tiêu chuẩn của EC, so với lợi nhuận thu được là 670 triệu USD nếu áp dụng tiêu chuẩn theo các quy định hướng dẫn của Codex.

Như vậy, việc hài hoà tiêu chuẩn an toàn thực phẩm ở mức nghiêm ngặt hơn mức tiêu chuẩn quốc tế đưa ra minh chứng tiêu chuẩn an toàn thực phẩm có thể hạn chế đáng kể xuất khẩu của các nước đang phát triển. Ngoài ra, nghiên cứu cũng cho thấy ảnh hưởng đối với thương mại của hệ thống an toàn thực phẩm không đồng bộ, trong đó có các quy định quốc gia áp dụng khác nhau đối với các đối tác thương mại. Sáng kiến khuyến khích áp dụng tiêu chuẩn quốc tế với cơ chế trực tiếp giúp các nước đang phát triển xây dựng tiêu chuẩn ở mức quốc tế cần được quan tâm hơn. Trong trường hợp cụ thể về tiêu chuẩn Aflatoxin này, một chương trình cung cấp vắc xin phòng bệnh viêm gan B để giảm nguy cơ ung thư gan (cùng với các nguy cơ nghiêm trọng khác) cần được thực hiện, nhằm khuyến khích việc áp dụng tiêu chuẩn quốc tế trên phạm vi toàn thế giới và trợ giúp các nước đang phát triển sản xuất nhiều hàng hoá nông nghiệp bị ảnh hưởng của việc nhiễm Aflatoxin.